Obowiązywanie starych pozwoleń konserwatora na roboty w świetle nowego rozporządzenia

Z dniem 26 sierpnia 2011 r. weszło w życie nowe rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 27 lipca 2011 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych (Dz.U. z 2011 r. Nr 165, poz. 987). Uchyliło ono uprzednio obowiązujące rozporządzenie z dnia 30 czerwca 2004 r. obejmujące ten sam zakres spraw. Nowe rozporządzenie zawiera § 29, dotyczący okresu ważności pozwoleń wydanych na podstawie uchylonego rozporządzenia, przy czym na potrzeby niniejszego artykułu skupię się jedynie na pozwoleniu wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie robót przy obiekcie wpisanym do rejestru zabytków (pozwolenie stare).

Fot. 1 Zamek w Drzewicy

Fot. K. Wiśniewska

Powołany § 29 jest sformułowany w sposób nieprecyzyjny, sugerujący działanie prawa wstecz w pewnych sytuacjach, w zakresie wykonywania przez inwestorów obowiązków związanych z uzyskiwaniem pozwoleń starych. Czy niewykonanie tych obowiązków przez inwestorów naraża ich obecnie na sankcje ze strony organów administracji? Celem tego artykułu jest próba zinterpretowania § 29 nowego rozporządzenia w odniesieniu do pozwoleń starych i jednoczesne udzielenie odpowiedzi na powyższe pytanie.

Planowany termin zakończenia robót w pozwoleniu starym a okres ważności pozwolenia wydawanego na podstawie nowego rozporządzenia

Zgodnie z uchylonym rozporządzeniem w pozwoleniu starym konserwator wskazywał jedynie planowany okres wykonywania robót, na które konserwator wyrażał zgodę. Stosownie bowiem do  § 5 ust. 1 pkt 5 uchylonego rozporządzenia w pozwoleniu starym wskazywany był przewidywany termin rozpoczęcia i zakończenia objętych pozwoleniem robót. Nie był więc to termin wiążący. Potwierdził to również NSA w Warszawie w wyroku z dnia 14 kwietnia 2010 r. (sygn. akt II OSK 671/09),który na gruncie uchylonego rozporządzenia stwierdził, że:

Wymóg wskazania w pozwoleniu przewidywanego terminu rozpoczęcia i zakończenia objętych nim prac lub robót wynika z przepisu § 5 ust. 1 pkt 5 cytowanego powyżej rozporządzenia. Stanowi on konsekwencję wynikającego z § 3 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia obowiązku wskazania takiego terminu przez inwestora we wniosku. Żaden przepis rozporządzenia ani ustawy nie określa skutku upływu przewidywanego terminu rozpoczęcia i ukończenia robót przed ich faktycznym rozpoczęciem lub przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. W szczególności brak jest przepisu, który łączyłby z upływem terminu skutek wygaśnięcia decyzji. Nie występuje zatem w przepisach prawa w stosunku do pozwolenia konserwatorskiego odpowiednik przepisu art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego – przewidującego skutek wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji niepodjęcia robót budowlanych w oznaczonym terminie. Omawiany termin przewidywanego rozpoczęcia i zakończenia prac objętych pozwoleniem konserwatorskim ma zatem wyłącznie walor informacyjny – wiążący się z przewidywaniami inwestora, które mogą okazać się nietrafne, na przykład wskutek przedłużenia się z przyczyn od niego niezależnych postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę.

W związku z powyższym należy podkreślić, że na tle obowiązywania uchylonego rozporządzenia, w sytuacji gdy inwestor zamierzał kontynuować roboty po upływie planowanego terminu realizacji robót określonego w pozwoleniu starym, nie było konieczne (praktykowane i wymagane przez część organów) przedłużanie terminu realizacji robót określonego w tym pozwoleniu poprzez jego zmianę (co nie zmienia faktu, że uzyskanie takiego przedłużenia mogło mieć swoje uzasadnienie ekonomiczne – brak sporu z właściwym organem).

Fot. 2 Poznań

Fot. K. Wiśniewska

W nowym rozporządzeniu o ile inwestor jeszcze we wniosku o uzyskanie pozwolenia na prowadzenie robót (pozwolenie nowe) wskazuje przewidywany termin zakończenia robót(§ 4 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia), o tyle już w samym pozwoleniu nowym konserwator określa jedynie termin ważności tego pozwolenia(§ 15 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia). Tym samym należy uznać, że z upływem ważności pozwolenia nowego wszelkie roboty prowadzone po tym terminie są wykonywane bez wymaganego pozwolenia, co naraża inwestora m.in. na wszczęcie postępowania nadzorczego przez konserwatora zabytków w trybie art. 43 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, skutkującego wstrzymaniem robót.

Przepis przejœciowy nowego rozporządzenia

Jak wspomniano we wstępie artykułu, kłopotów interpretacyjnych przysparza § 29 nowego rozporządzenia, zgodnie z którym pozwolenia wydane na podstawie uchylonego rozporządzenia zachowują ważność do końca okresu, na który zostały wydane. Ustawodawca przeoczył, iż dla pozwolenia starego nie był ustalany jego okres ważności. Pozwolenie stare określało jedynie planowany termin realizacji robót. Można próbować przyjąć w ramach wykładni celowościowej, że używając pojęcia „okres ważności” w § 29, ustawodawca miał na myśli określony w pozwoleniu starym planowany termin realizacji robót. A zatem jeżeli pozwolenie stare przewidziało planowany termin zakończenia robót, np. na 10 maja 2012 r., to oznacza to, że z upływem tego dnia straci ono ważność (i konieczne będzie uzyskanie pozwolenia nowego).

Jednak taka wykładnia oznaczałaby stosowanie prawa wstecz w niektórych sytuacjach. Dla zobrazowania tego twierdzenia można posłużyć się następującym przykładem.

Roboty rozpoczęły się 1 stycznia 2011 r. W pozwoleniu starym został określony planowany termin zakończenia robót na 1 maja 2011 r. Roboty zostały zakończone jednak dopiero 1 października 2011 r., przy czym inwestor nie przedłużał planowanego terminu realizacji robót poprzez zmianę pozwolenia starego.

Gdyby roboty zostały zrealizowane w trakcie obowiązywania poprzedniego rozporządzenia, nie byłoby naruszeniem prawa przekroczenie przez inwestora terminu realizacji robót określonego w pozwoleniu starym, gdyż nie był to termin wiążący¹. Jednak z dniem 26 sierpnia 2011 r. weszło w życie nowe rozporządzenie. Stosownie do zaproponowanej interpretacji § 29, zgodnie z którą pozwolenie stare traci ważność z momentem upłynięcia planowanego terminu zakończenia robót, pozwolenie stare utraciłoby ważność z mocą wsteczną, tj. przed wejściem w życie nowego rozporządzenia (utraciłoby ważność z dniem 1 maja 2011 r.). Tym samym inwestor byłby obciążony obowiązkiem za okres, który już upłynął. Trzeba w tym miejscu zauważyć, że zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych przepisy mogą mieć moc wsteczną, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Zgodnie z orzecznictwem przepisy prawa nie mogą nakładać obowiązków działających wstecz, lecz najwyżej mogą nakładać prawa (wyrok NSA z 19 listopada 2010 r., sygn. akt II FSK 1272/09).Można więc przyjąć, że zaprezentowana interpretacja, zgodnie z którą pozwolenia stare zawsze tracą ważność z momentem upływu planowanego terminu zakończenia robót określonego w pozwoleniach starych, jest niedopuszczalna, albowiem umożliwia ona działanie prawa wstecz, polegające na nałożeniu na podmioty obowiązków, których realizacja miałaby nastąpić jeszcze przed wejściem w życie rozporządzenia nowego, co jest sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego zawartą w art. 5 powołanej ustawy z dnia 20 lipca 2000 r., a także art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej².

Niestety, treść § 29 jest na tyle nie­jasna, że trudno znaleźć zadowalającą interpretację, która jednocześnie nie prowadzi do działania prawa wstecz. Nie rozpatrując wszystkich możliwych interpretacji, wskazać jedynie należy, że szczególnie wątpliwości interpretacyjne budzi interpretacja (wydawałoby się najbardziej racjonalna), stosownie do której pozwolenia stare tracą ważność zgodnie z zawartym w nich planowanym terminem zakończenia robót,chyba że zachodzi przypadek prowadzący do działania prawa wstecz. W tym ostatnim przypadku pozwolenia stare tracą ważność dopiero z momentem wejścia w życia nowego rozporządzenia, co wyklucza działanie prawa wstecz. Taka interpretacja zakłada zatem konieczność interpretacji nowego rozporządzenia przy zachowaniu jego zgodności z powołanymi wyżej art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, a także art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, które dotyczą zasady demokratycznego państwa prawnego. Jednak konsekwencją takiego założenia jest dwojakie rozumienie pojęcia „okres ważności” użytego w § 29 nowego rozporządzenia. W sytuacji bowiem stosowania § 29 w stanie faktycznym nieobejmującym działania prawa wstecz okres ważności pozwolenia starego oznaczałby okres między planowanym terminem rozpoczęcia robót a planowanym terminem zakończenia robót. Natomiast w stanie faktycznym objętym potencjalnym działaniem § 29 wstecz (jak w przykładzie) okres ważności oznaczałby termin między planowanym rozpoczęciem robót a dniem wejścia w życie nowego rozporządzenia. Interpretacja zakładająca dwojakie rozumienie pojęcia w ramach jednego przepisu wydaje się niedopuszczalna.

Pomimo problemu ze znalezieniem właściwej interpretacji § 29 nowego rozporządzenia należy pamiętać, że o ile organy administracji są związane przepisami obowiązujących rozporządzeń przy wydawaniu decyzji, o tyle sądy administracyjne mogą przy orzekaniu pominąć przepisy wykonawcze. Stosownie bowiem do art. 178 ust. 1 Konstytucji RP sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko konstytucji oraz ustawom (a więc nie podlegają rozporządzeniom). O ile zatem organy, wydając decyzje na podstawie nowego rozporządzenia, mogą mieć problem ze znalezieniem interpretacji pomijającej działanie prawa wstecz, o tyle sądy mogą przy orzekaniu pominąć § 29. Niestosowanie § 29 spowoduje zastosowanie przez sąd ogólnej zasady, zgodnie z którą stare decyzje zachowują moc po wejściu w życie nowego rozporządzenia.Podkreślić należy, że niestosowanie § 29 przez sąd dotyczy wyłącznie tych stanów faktycznych, w których § 29 miałby działać wstecz.W pozostałym zakresie sądy powinny normalnie stosować § 29, uznając, że pozwolenia stare tracą ważność z momentem upływu zawartego w nich planowanego terminu realizacji robót. 

Konkluzja

Mając powyższe rozważania na uwadze, wróćmy do przykładu, w którym inwestor zrealizował roboty w dniu 1 października 2011 r. na podstawie pozwolenia starego przewidującego planowany termin realizacji robót na dzień 1 maja 2011 r. Załóżmy, że w dniu 5 marca 2012 r. wojewódzki konserwator zabytków, będąc związanym § 29 nowego rozporządzenia, wszczął postępowanie nadzorcze, twierdząc, że inwestor zrealizował część robót bez ważnego pozwolenia, albowiem stosownie do  § 29 pozwolenie stare wygasło w dniu 1 maja 2011 r. W takiej sytuacji inwestor powinien najpierw złożyć odwołanie do właściwego ministra, a następnie skargę do sądu administracyjnego. Jeżeli sąd uzna, że § 29 nowego rozporządzenia jest niezgodny z art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, a także z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, to w danej sprawie administracyjnej powinien po prostu nie zastosować § 29 i orzec, że pozwolenie stare zachowało moc po wejściu w życie nowego rozporządzenia (i tym samym było wystarczające do przeprowadzenia całości robót).

Odpowiadając zatem na pytanie zadane we wstępie artykułu, wydaje się, że inwestor nie naruszył i nie narusza przepisów prawa w przypadku kontynuowania robót na podstawie pozwolenia starego po wejściu w życie nowego rozporządzenia, choć niewykluczone, że dopiero na etapie sądowym inwestor wykaże swoje racje. 

Andrzej Wybranowski

radca prawny specjalizujący się w procesie budowlanym

¹Jeszcze raz należy podkreślić, że występujące w praktyce stanowisko części organów, traktujące zawarty w pozwoleniu starym planowany termin zakończenia robót jako wiążący, jest niezasadne. Nie zmienia to faktu, że w pewnych sytuacjach takie przedłużenie może być korzystne dla inwestora (porównaj ostatni akapit w artykule).

²Zgodnie z art. 2 Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej.