Paradoksy i bariery w uzyskiwaniu decyzji środowiskowej przy budowie dróg – cz. II

Jednym z nich jest – przy długim czasie trwania postępowania – znaczna zmien­ność przepisów prawnych, skutkująca odsyłaniem opracowania do aktualizacji ze względu na zaistniałe w międzycza­sie zmiany regulacji. Tu cytat z opinii regionalnej dyrekcji ochrony środowiska – RDOŚ (postępowanie trwa już trzy lata): W raporcie zawarto informacje, że dokument ten został sporządzony zgodnie ze stanem prawnym datowa­nym na 30.04.2014 r. Ze względu na pojawienie się nowych rozporządzeń Mi­nistra Środowiska w sprawie ochrony gatunkowej roślin, grzybów i zwierząt, należy dokonać weryfikacji stwierdzo­nych na terenie planowanej inwestycji gatunków chronionych, m.in. w tabeli zawartej na s… raportu….Wspomnia­ne nowe rozporządzenie [2] obowiązuje od 17 października 2014 r i weszło w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia, bez okresu przejściowego. Tak więc nawet jeśli do raportu nie ma innych uwag, jego aktualizacja jest ko­nieczna. Co to oznacza w praktyce? – przedłużenie postępowania o kolejne miesiące.

Podobne sytuacje notowano podczas zmiany rozporządzenia w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu – część akustyczną opracowania (nawet jeśli trwało postępowanie) należało wykonać od nowa, ponieważ rozpo­rządzenie Ministra Środowiska z dnia 1 października 2012 r., zmieniające rozporządzenie w sprawie dopuszczal­nych poziomów hałasu w środowisku [3], weszło w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia. Te aktualizacje to nie tylko czas, ale także koszty. Nale­ży jednak mieć świadomość, że koszty związane z wprowadzeniem ww. roz­porządzenia są nieporównywalne do realizacji np. przewymiarowanych lub zbędnych ekranów (nieuzasadnione wydatkowanie środków), nie mówiąc już o kosztach społecznych (często negatywny odbiór społeczny).

Problem ekranów akustycznych to nie tylko problem środowiskowy. To rów­nież problem społeczny, dotyczący bezpieczeństwa ruchu, krajobrazowy, estetyczny, a także kulturowy, szcze­gólnie w przypadku występowania np. zespołu urbanistyczno-krajobrazowego, podlegającego ochronie konserwa­torskiej. Protesty społeczne przeciw ich realizacji, szczególnie gdy budynki mieszkalne pełnią równocześnie funk­cję gospodarczą, zdarzają się często. Jeśli w postępowaniu o DŚU właściwy organ administracyjny za nadrzędny uznaje problem środowiskowy i zabie­ga o zgodność z przepisami prawny­mi, postępowanie się wydłuża, gdyż przedsiębiorcy nie chcą osłony ekra­nowej. Także urbaniści, których przed­stawicielem jest konserwator zabyt­ków opiniujący inwestycję, twierdzą, że ekrany wykazują niekorzystny wpływ na zabytkowy charakter miasta, likwi­dują relacje w postaci połączeń wi­dokowych oraz powodują rozpad na odrębne części miasta podlegającego ochronie konserwatorskiej jako zespół urbanistyczno-krajobrazowy (por [4]). Jak ten problem rozstrzygnąć przy widocznej sprzeczności interesów? Powinny decydować i decydują organy administracji, analizując i ważąc, opie­rając się na wnioskach ROŚ, wszystkie argumenty środowiskowe. Po co więc, z natury rzeczy, subiektywna ocena ROŚ zleceniodawcy? W jakim celu, poza celem formalnoprawnym, zlece­niodawca opiniuje ROŚ? Merytorycznie odpowiadają za niego autorzy (zależni), a proponowane rozwiązania akceptują organy administracji państwowej. Tu nawiązuję do struktury administracyj­nej GDDKiA wraz z jej kompetencjami (por. cz. I).

Powracając do wątku ochrony aku­stycznej, obecnie obserwuję przypadek zaproponowania ekranów akustycz­nych (dla drogi wojewódzkiej) o długo­ści ok. 1,3 km (strona lewa) i 1,1 km (strona prawa) w strefie „A” ochrony uzdrowiskowej. Dla wyjaśnienia: stre­fa ta obejmuje obszar, na którym są zlokalizowane lub planowane zakłady i urządzenia lecznictwa uzdrowisko­wego, a także inne obiekty służące lecznictwu uzdrowiskowemu lub ob­słudze pacjenta, w zakresie nieutrud- niającym funkcjonowania lecznictwa uzdrowiskowego, w szczególności: pensjonaty, restauracje, kawiarnie, dla tej strefy procentowy udział tere­nów zieleni wynosi nie mniej niż 65%.

Nie wnikam w merytoryczną ocenę, czy strefę tę wyznaczono poprawnie. Do­puszczalny poziom hałasu [3] w stre­fie „A” ochrony uzdrowiskowej wynosi 45 dB w nocy i 50 dB w dzień. Tyle że ekrany będą w lesie – po obu stronach drogi jest na tym odcinku las! Pytanie brzmi: chroni się tereny czy budynki usytuowane w tej strefie, przezna­czone na pobyt ludzi? Problem ten nie jest nowy. Sygnalizuje go chociażby W Wójcikowski [5], prognozując dla wielu naszych uzdrowisk możliwość utraty statusu miejscowości uzdrowisko­wych ze względu na niespełnienie norm środowiskowych, głównie hałasu. Jed­nak czytając ten artykuł i późniejsze doniesienia prasowe dotyczące np. Sopotu, sądziłam, że chodzi o zapew­nienie dopuszczalnego poziomu hałasu w obiektach uzdrowiskowych, położo­nych w tej strefie, a nie w lesie. Na ra­zie dla tej inwestycji powstała jedynie karta informacyjna, w której przewi­dziano podane wyżej sposoby ochrony akustycznej. Pozostaje mieć nadzieję, że ani burmistrz miasta i gminy (organ właściwy do wydania DŚU), ani zarząd dróg wojewódzkich nie zaakceptują tej propozycji. Tylko czy wiara w rozsądek innych jest jeszcze rozsądna?

Odrębnego komentarza wymaga też udział społeczeństwa, a szczególnie organizacji proekologicznych. Udział ten jest niezbędny, ale czasami poja­wiają się wątpliwości. Za taką przyj­muję np. oficjalne pismo jednego ze stowarzyszeń, w którym na etapie postępowania o DŚU do biura projek­towego skierowano pismo o takiej tre­ści (cytuję in extenso): Informujemy, iż w sprawie ww inwestycji Stowarzy­szenie znalazło szereg błędów i uchy­bień w raporcie i zamierza je podnieść w odwołaniu do Samorządowego Kole­gium Odwoławczego [co może ozna­czać przedłużenie przedmiotowego postępowania] a w razie konieczności złoży skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jednakże Stowa­rzyszenie może odstąpić od powyż­szych działań i przekazać inwestorowi [zamiast SKO/WSA] uchybienia w ra­porcie lecz tylko w przypadku osią­gnięcia w tej sprawie porozumienia z wnioskodawcą. Szczegóły takiego porozumienia, które będzie zawarte w formie umowy, będą przedmiotem negocjacji. Niniejsza oferta wiąże do dnia… Brak reakcji na ofertę zosta­nie uznany przez Stowarzyszenie jako brak woli zawarcia porozumienia w ni­niejszej sprawie.., co będzie w konse­kwencji oznaczać wysokie prawdopo­dobieństwo wniesienia odwołania od decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego a ewentualnie później, w razie potrzeby, skargi do Wojewódz­kiego Sądu Administracyjnego, co może niepotrzebnie przedłużyć postę­powanie administracyjne dotyczące przedmiotowej inwestycji.

O jakie negocjacje chodzi? Na zdrowy rozum albo raport ma wady i uchybie­nia i należy je wyeliminować, albo ich nie ma – mówimy w końcu o obiektywnych wymaganiach i parametrach środowi­skowych. Co można tu negocjować, z jakich wymagań ochronnych sto­warzyszenie może zrezygnować? Czy stowarzyszenie ma wreszcie postano­wienie właściwego organu administracyjnego o dopuszczeniu do toczącego się postępowania jako strona? Protesty lokalnych społeczności, sto­warzyszeń ekologicznych itp. są w za­sadzie niemierzalne w sensie ich wagi. Można oczywiście mnożyć szereg algo­rytmów, które taką ocenę proponują, można je porównywać, ale to dyskusja czysto akademicka, niemająca miejsca w tym artykule. Krótko rzecz ujmując, doceniam rolę tych stowarzyszeń – jed­nak nie można konfliktów rozwiązywać metodami ocierającymi się o szantaż: zmienicie albo się odwołamy… Także to podejście jest często przyczyną prze­dłużania się postępowań o DŚU, zaś już po wydaniu decyzji – złożenia od niej odwołania, nawet jeśli wcześniej dana organizacja nie brała czynnego udziału w procedurze.

W przypadku gdy planowane przedsię­wzięcie wymaga uchwalenia obszaru ograniczonego użytkowania (OOU), gdyż brak możliwości technicznych zacho­wania standardów jakości środowiska w obrębie granic własności inwestora, wymagania co do ROŚ są zróżnicowa­ne dla dróg krajowych i autostrad oraz dla dróg niższej rangi. Zgodnie z art. 135 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska [6] obszar ograniczonego użytkowa­nia tworzy się w przypadku, gdy mimo zastosowania dostępnych rozwiązań technicznych, technologicznych i or­ganizacyjnych nie mogą być dotrzy­mane standardy jakości środowiska. Zgodnie z art. 135 ust. 5 cytowanej ustawy, jeżeli obowiązek utworzenia OOU wynika z postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowi­sko, dla przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi krajowej wyznacza się go na podstawie analizy porealiza- cyjnej. Taki wniosek stawia się w ROŚ, a w DŚU właściwy organ zobowiązuje do jej wykonania. Natomiast w przy­padku dróg niższej rangi (np. droga wojewódzka), nie czekając na wyniki analizy porealizacyjnej, już w przedkładanym raporcie należy wnioskować o konieczność ustanowienia OOU. Oznacza to konieczność przedłożenia mapy ewidencyjnej z proponowanym przebiegiem granic tego obszaru już w przedkładanym ROŚ. Często obli­czenia wskazują przekroczenia rzędu 1-3 dB, co przy jednoczesnej na ogół mało pewnej prognozie natężenia ru­chu i możliwych błędach obliczeniowych sugerowałoby, że celowe byłoby poczekać z wnioskowaniem o ustano­wienie OOU do wykonania analizy porealizacyjnej, tym bardziej że jest to złożona procedura, a ustanowienie OOU wiąże się ze znacznymi ograni­czeniami w użytkowaniu tego tere­nu. Ograniczenia oznaczają koszty, czyli odszkodowania, a także konflikty społeczne. Czym różnią się te drogi? Drogi każdej rangi muszą spełniać wy­magania techniczne i środowiskowe. Dlaczego różnicuje się dla nich proce­durę uzyskania decyzji środowiskowej? Akustycy od lat dyskutują nad tym problemem – jak na razie bez skutków prawnych (por. m.in. [7], [8]). Dyskusyjne, a więc nie do końca jed­noznaczne jest też ustalenie, kiedy planowana zmiana w DŚU przedsię­wzięcia nie może zostać wprowadzo­na w ramach ponownej oceny oddzia­ływania na środowisko, lecz wymaga zmiany decyzji już uzyskanej lub nawet uzyskania nowej DŚU. Powtórna ocena oddziaływania na środowisko wymaga­na jest tylko w trzech przypadkach. Dla niniejszego artykułu ważny jest przypadek trzeci: gdy organ właściwy do wydania decyzji o pozwoleniu na bu­dowę lub decyzji o zezwoleniu na re­alizację inwestycji drogowej stwierdzi, że we wniosku o wydanie decyzji inwe­stycyjnej dokonano zmian w stosunku do wymagań określonych w DŚU. Co to oznacza w odniesieniu do inwesty­cji drogowych? O jakiej rangi zmiany w projekcie chodzi – czy np. o to, że ekran ziemny zastąpiono innym rozwią­zaniem, że separator koalescencyjny zastąpiono lamelowym, z osadnikiem lub bez, z by-passem. Takie odstęp­stwo musi stwierdzić organ właściwy do wydania decyzji administracyjnej. Jest to dopuszczenie subiektywności oceny organu administracyjnego wy­dającego DŚU. To także argument na to, by w DŚU nie narzucać rozwiązań technicznych, co szeroko skomento­wano w części I tego artykułu. Następnym problemem jest niezgod­ność planowanej inwestycji drogowej z ustaleniami miejscowych planów zago­spodarowania przestrzennego (mpzp).

Jednak specustawa drogowa [9] wyłą­cza względem tych inwestycji przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowa­niu przestrzennym, a więc droga może zostać zlokalizowana wbrew zapisom mpzp (inne inwestycje, po stwierdze­niu niezgodności z mpzp, nie otrzymują DŚU, zgodnie z art. 80 ust. 2 ustawy [10]). Jednak inwestor drogowy, bez mpzp, nie uzyskuje zabezpieczenia te­renu pod planowaną inwestycję. A że proces projektowania i uzyskiwania de­cyzji administracyjnych trwa czasami lata, dany teren może być zagospoda­rowany w sposób odmienny. Z punktu widzenia usprawnienia realizacji inwe­stycji drogowych zasadne jest pytanie, czy nie wskazana byłaby jednak korekta w obecnie obowiązującej ustawie o pla­nowaniu przestrzennym (por też [11]) lub poszerzenie zapisów specustawy drogowej.

Podsumowanie

Przykłady, zawarte w obu częściach artykułu, dotyczą uzyskania DŚU przy projektowaniu inwestycji drogowych. Pokazano zarówno paradoksy umow­ne, jak i ustawowe, i to bynajmniej nie wszystkie, ale jedynie te najbardziej oczywiste.

Kto płaci za każdy z tych paradok­sów? – podatnicy, z największym bez­pośrednim udziałem zleceniobiorcy. Nie należy więc się dziwić, że zlece­niobiorca przy kumulacji inwestycji „problematycznych” często bankru­tuje. Ciekawa byłaby analiza, na ile za kłopoty finansowe, a nawet upadłość projektowych biur drogowych odpo­wiadają ustawowe uwarunkowania środowiskowe z wieloma niedopowie­dzeniami co do przepisów prawnych, a na ile opieszałość i niekompetencja tych biur, autorów ROŚ i zlecenio­dawców.

Dziękuję pracownikom biur projekto­wych, z którymi współpracowałam, za dyskusję i twórczą krytykę.

dr Ewa Liszkowska

Instytut Geologii UAM, Poznań

Literatura

1.  Z. Kończak, O ustawach w roli projek­tanta, czyli dlaczego za paradoksy budo­wy nowej Unii 110 kV płaci każdy z nas, „Inżynier Budownictwa” nr 11/2014.

2.  Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 9 października 2014 r. w spra­wie ochrony gatunkowej roślin (Dz.U. z 2014 r. poz. 1409).

3.  Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 1 października 2012 r. zmienia­jące rozporządzenie w sprawie dopusz­czalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. z 2012 r poz. 1109).

4.  A. Atłowska, Problematyczne zagadnie­nia w procedurach wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz przeprowadzanych ocenach oddziaływa­nia na środowisko – przykłady z praktyki Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w Warszawie, Zagadnienia proceduralne w ocenach oddziaływania na środowisko (red. T. Wilżak), GDOŚ, Warszawa 2013.

5.  W. Wójcikowski, Zagrożenia w obszarach prawnie chronionych,„Architektura”, zeszyt nr 17/2011.

6.  Ustawa – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.).

7.  B. Rakoczy, Obszar ograniczonego użytkowania w prawie polskim,PZliTS Oddz. Wielkopolski, na zlecenie RDOŚ w Poznaniu, 2011.

8.  J. Ratajczak, Obszar ograniczonego użytkowania w teoriii praktyce.RDOŚ, Poznań 2012.

9.  Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowa­nia i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r Nr 193, poz. 1194 ze zm.).

10.  Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środo­wisku i jego ochronie, udziale społe­czeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r poz. 1235).

11. M.J. Nowak, Inwestycje drogowe a pla­nowanie przestrzenne,„Przegląd Ko­munalny” nr 2/2013.