Konieczność weryfikowania problemów formalnych w odniesieniu do przepisów na przykładzie sposobu zamieszczenia mapy do celów projektowych w projekcie budowlanym.
W 2014 r. nasze biuro projektowe złożyło w urzędzie wojewódzkim wniosek o pozwolenie na budowę, a że był to już kolejny wniosek składany w tym urzędzie, spodziewaliśmy się braku uwag do wniosku i dokumentacji projektowej. Niestety, jak w każdym poprzednim przypadku, okazało się, że nasza wiedza nie jest nieograniczona, a nasze doświadczenie na nic się zdało. Tym razem jednak nie chodziło o przepisy obowiązujące, ale o nową, wymyśloną przez urząd wojewódzki, interpretację przepisów. Nasze doświadczenie oraz każdorazowe próby analiz przepisów i naprawianie poprzednio popełnionych błędów na nic się zdały wobec nowego podejścia organu administracji architektoniczno-budowlanej do przepisów.
Aby wyjaśnić sprawę, najpierw należy się zastanowić, jak wykonać projekt budowlany i uzyskać pozwolenie na budowę. W skrócie trzeba wykonać następujące czynności:
1. Zrobić badania geotechniczne oraz przedprojektowe pomiary geodezyjne, pozyskać mapę do celów projektowych, wykonać elementy projektu budowlanego i uzgodnić z właściwymi jednostkami, uzyskać opinię rady koordynacyjnej, jeżeli jest to wymagane, wykonać projekt budowlany w podziale na projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany, jeśli jest to wymagane.
2. Złożyć wniosek o pozwolenie na budowę, przygotowując odpowiednie załączniki do wniosku, m.in.: projekt budowlany zawierający projekt zagospodarowania terenu sporządzony na aktualnej mapie.
Powyższe czynności wydają się dość jasne. Na większość etapów tej procedury można znaleźć odpowiednie przepisy, jednak nowy pomysł urzędu wojewódzkiego przewidywał inną ścieżkę:
1. Wykonać wszystkie niezbędne czynności opisane wyżej poprzedzające złożenie wniosku, w tym uzgodnienia projektu budowlanego itd.
2. Po uzyskaniu wszystkich niezbędnych uzgodnień, decyzji, zatwierdzeń itd. przerysować ręcznie plan zagospodarowania na oryginał mapy do celów projektowych cztery razy (dla każdego projektu budowlanego stanowiącego załącznik do wniosku o pozwolenie na budowę) i wpiąć jako plan zagospodarowania do projektu budowlanego, który potem należy złożyć wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę, przy czym jeżeli całość inwestycji znajduje się na jednym arkuszu mapy, to w projekt trafia po jednej oryginalnej mapie do celów projektowych, a jeśli obiekt znajduje się na kilku mapach, należy odpowiednio wrysować fragmenty zagospodarowania na odpowiednie arkusze map.
Aby mieć świadomość tego, co to oznacza, należy przypomnieć, że obecnie cały proces projektowania odbywa się w postaci elektronicznej (opracowane na komputerze dane wektorowe lub rastrowo-wektorowe), na koniec w celu uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę według tej interpretacji przepisów powinno się przerysować ręcznie całą treść planu zagospodarowania terenu na oryginalne arkusze map do celów projektowych i wpiąć do projektu. Wydaje się to tak absurdalne, że aż niemożliwe, żeby ktoś wpadł na taki pomysł.
Na szczęście w wyniku naszej interwencji i z pewnością również wielu innych projektantów w Głównym Urzędzie Nadzoru Budowlanego sprawa ta została już unormowana. trudno stwierdzić, ilu projektantów spotkało się w okresie „obowiązywania” tej interpretacji z takim problemem, z pewnością wielu. W przypadku opisywanego urzędu wojewódzkiego zmiana interpretacji nastąpiła mniej więcej we wrześniu 2014 r., a sprawę wyjaśniono w marcu 2015 r. Co warte podkreślenia, problem dotyczył nie tylko jednego organu (mojego urzędu wojewódzkiego), ale i innych, ponieważ urząd dodatkowo narzucił stosowanie tej interpretacji organom sobie podległym.
Może urząd wojewódzki miał jednak rację, a oczekiwania projektantów wynikają jedynie z ich wygody, a nie z rzeczywistych przepisów. W tym celu należy przywołać kilka zapisów obowiązującego prawa.
Podstawowym stwierdzeniem traktującym o tym, jak należy przygotować projekt budowlany, jest Prawo budowlane, w którym zawarto zapis:
Projekt budowlany powinien zawierać: 1) projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie (art. 34 ust. 3 pkt 1) [1], Drugim dokumentem, w którym jest opisane i doprecyzowane, jak należy sporządzić projekt budowlany, jest rozporządzenie w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego: Projekt zagospodarowania działki lub terenu powinien zawierać część opisową oraz część rysunkową sporządzoną na mapie do celów projektowych, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (§ 8 ust. 1) [2] oraz [3].
Czym natomiast jest mapa do celów projektowych, określono w następujący sposób:
Projekt zagospodarowania działki lub terenu należy sporządzić na kopii aktualnej mapy zasadniczej [1] (§ 4 ust. 1) [4].
Mapy, o których mowa w § 4, zwane dalej „mapami do celów projektowych” (§ 5 ust. 1) [4].
Kolejne paragrafy ww. rozporządzenia opisują m.in., jakie dane powinny się znaleźć na mapie do celów projektowych w ramach czynności geodezyjnych polegających na aktualizacji tej mapy. Sposób przygotowania pod względem formalnym mapy do celów projektowych opisano następująco: Dokumenty będące rezultatem geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych oraz wysokościowych, a w szczególnościmapy do celów projektowych (…), opatruje się klauzulą, której wzór określa załącznik nr 5 do rozporządzenia(§ 21 ust. 3) [5]. „Klauzule, o których mowa w ust. 1-3, mogą mieć postać pieczęci albo nadruku umieszczanych w sposób zapewniający uwierzytelnienie materiału zasobu(§ 21 ust. 4) [5].
Treść opisu mapy do celów projektowych stanowią: 1) tytuł mapy „Mapa do celów projektowych”: 2) skala mapy: 3) nazwa miejscowości: 4) identyfikator i nazwa jednostki ewidencyjnej: 5) identyfikator i nazwa obrębu ewidencyjnego: 6) imię i nazwisko lub nazwa podmiotu, który wykonał mapę, oraz podpis osoby reprezentującej ten podmiot: 7) imię i nazwisko, numer świadectwa nadania uprawnień geodety, który sporządził mapę, oraz jego podpis: 8) oznaczenie kancelaryjne zgłoszenia pracy geodezyjnej: 9) nazwa układu współrzędnych prostokątnych płaskich oraz układu wysokości: 10) oznaczenie granic obszaru, który był przedmiotem aktualizacji: 11) data opracowania mapy (§81) [6].
Właśnie powyższe zapisy dotyczące opatrywania map do celów projektowych podpisami spowodowały, że urząd wojewódzki doszedł do następującego wniosku:
Zauważyć należy, że podpis, aby można go uznać za złożony skutecznie, musi być odręczny i oryginalny. Kserokopia zaś powoduje, że podpis traci swój walor skuteczności. Tym samym aby organ administracji architektoniczno- budowlanej mógł stwierdzić, że część rysunkowa projektu zagospodarowania terenu została sporządzona na mapie do celów projektowych, mapa ta musi zawierać zarówno oryginalny podpis osoby reprezentującej organ prowadzący państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny (a zatem oryginalną klauzulę, o której mowa w załączniku nr 5 do ww rozporządzenia z dnia 5 września 2013 r), jak i oryginalny podpis geodety, który sporządził mapę oraz oryginalny podpis osoby reprezentującej podmiot, który wykonał mapę(pismo wojewody z grudnia 2014 r). Jednocześnie zapis dotyczący wykonywania projektu na „kopii aktualnej mapy zasadniczej” (§ 4 ust. 1) [4], nie został wykorzystany w tym rozumowaniu i nie wzięty pod uwagę w innej argumentacji urzędu (pismo wojewody ze stycznia 2015 r. do starostów i prezydentów miast).
Konsekwencją takiego myślenia, które nawet można uznać za logiczne, skoro organ administracji architektoniczno-budowlanej ma obowiązek sprawdzić zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (art. 31 ust. 1 pkt 1) [1], jest to, że aby poprawnie przygotować projekt budowlany w zakresie planu zagospodarowania terenu, należałoby pobrać z ośrodka odpowiednio więcej oryginalnych egzemplarzy map (lub poświadczyć notarialnie w kilku egzemplarzach same mapy) i na nich ręcznie nanieść cztery razy całe zagospodarowanie terenu. To nawet dałoby się zrobić w przypadku prostych inwestycji, np. domków jednorodzinnych, jednak wykonanie ręcznie rysunków skomplikowanych wielobranżowych inwestycji liniowych, na przykład z węzłami drogowymi i wieloma opisami, które dodatkowo zlokalizowane są na wielu łączących się ze sobą arkuszach mapy, wydaje się niemal niemożliwe.
Podjęte próby wyjaśnienia tej sprawy i szukanie prostszego rozwiązania podczas opisywanego wyżej postępowania spowodowały, że urząd zaproponował dwie absurdalne alternatywy, które były akceptowalne w zamian przerysowywania projektu na arkusze mapy.
Pierwszą było uzyskanie pieczątki ośrodka geodezji (klauzuli) i wszystkich podpisów bezpośrednio na wydrukowanym planie zagospodarowania zawierającym skan oryginalnej mapy do celów projektowych, czego oczywiście ośrodek zrobić nie może, bo nie ma do tego uprawnień. Ośrodek może poświadczyć tylko mapy będące rezultatem prac geodezyjnych, a nie opracowań projektowych, do których tego typu mapy są podłączone w postaci skanu. Jak się okazuje, mimo że ośrodki nie mają takich uprawnień, zgodnie z obowiązującymi przepisami, to jednak kilku osobom udało się takie pieczątki uzyskać i według informacji urzędu zostało to zaakceptowane. Niestety, ośrodek dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej odmówił tego typu praktyki w moim przypadku. Podobnie zachowały się również inne ośrodki, do których skierowaliśmy stosowne zapytania, większość z nich ponadto nie zrozumiała nawet zapytani
Drugą możliwością było poświadczenie notarialne, które również urząd akceptował. I to okazało się niemożliwe. Notariusz nie może poświadczyć dokumentu, który jest wykonany na podstawie innego dokumentu. Zgodnie z Prawem o notariacie (art. 98): notariusz stwierdza zgodność odpisu, wyciągu lub kopii z okazanym dokumentem. Jeżeli okazany dokument zawiera cechy szczególne (dopiski, poprawki, uszkodzenia), notariusz stwierdza to w poświadczeniu (ustawa z dnia 14 lutego 1991 r. – Prawo o notariacie, Dz.U. z 2014 r. poz. 164). Tym samym notariusz nie poświadczy zgodnie z prawem, że plan zagospodarowania terenu jest wykonany na kopii oryginalnej mapy do celów projektowych, nawet jeśli przedstawimy notariuszowi oryginał tej mapy oraz rysunek, w którym skan mapy jest podłączony jako podkład dla projektowanego zagospodarowania. A jednak i w tym przypadku zostałem poinformowany, że takie poświadczenia urząd otrzymał i zostały zaakceptowane w ramach postępowania o wydanie pozwolenia na budowę i co właśnie stało się również w moim przypadku i zostało zaakceptowane przez urząd ku zadowoleniu moim i inwestora, chociaż było to niezgodne z przepisami. Niestety należy tu dodać, że tego typu przedsięwzięcie kosztowało oczywiście odpowiednio dużo, ponieważ poświadczenie jest przeliczane na liczbę stron A4, co w przypadku projektów inwestycji liniowych zrealizowanych na wielkoformatowych wydrukach w czterech kopiach daje znaczne koszty. Dodatkowe koszty niestety nikogo nie interesują, łącznie z inwestorem, z którym umowa jest często podpisywana w formie wynagrodzenia ryczałtowego, więc wszelkie dodatkowe koszty spadają w takim przypadku na projektanta.
Należy przypuszczać, że problem ten spotkał wielu projektantów, którzy niby muszą znać przepisy, ale ostatecznie decyduje organ administracji architektoniczno-budowlanej. Niezależnie od prób skutecznego uzyskania pozwolenia na budowę sprawę skierowaliśmy do GUNB, który na szczęście nie podzielił zdania urzędu wojewódzkiego, stwierdzając m.in., że: Twórca projektu ma prawo w zależności od swojego wyboru posługiwać się technikami tradycyjnymi bądź komputerowymi. Przepisy prawa wskazują natomiast, że projekt budowlany powinien zawierać projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie (…)
Natomiast, o tym, czy dana mapa nadaje się do celów projektowych, decyduje powiatowy ośrodek dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej. Ośrodek gwarantuje aktualność mapy zasadniczej, w tym również danej mapy do celów projektowych, opatrując ją odpowiednimi klauzulami. Dotyczy to zarówno mapy do celów projektowych sporządzonej w formie analogowej, jak i cyfrowej. Należy jednak zauważyć, że przepisy Prawa budowlanego nie regulują procedur, z zachowaniem których mapa do celów projektowych oraz jej egzemplarze powinny być sporządzone.
I ostatecznie, że: (…) dopuszczalne jest wykorzystanie wydruku z elektronicznej wersji mapy do celów projektowych, pod warunkiem że została ona sporządzona zgodnie z wymogami prawa, otrzymała identyfikator ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej, a projektant zamieścił swój oryginalny podpis na projekcie budowlanym. GUNB dodatkowo, jako że najwyraźniej nasze zgłoszenie nie było jedynym oraz fakt, że pismo, które wojewoda skierował do starostw i prezydentów miast, trafiło również do GUNB, skierował odpowiednie pytanie do wojewody z prośbą o wyjaśnienie podstaw prawnych i jednocześnie prezentując swoje stanowisko.
(…) W następstwie zaprezentowanego stanowiska zaczęły do GUNB napływać informacje o postępowaniu organów administracji architektoniczno-budowlanej polegającym na żądaniu od projektantów sporządzania projektów wyłącznie na oryginałach map do celów projektowych, co wymaga wykonywania czynności projektowych w sposób tradycyjny, a nie przy użyciu technik komputerowych. Mając na uwadze konieczność posługiwania się przez projektantów technikami komputerowymi przy opracowywaniu projektów budowlanych, uprzejmie proszę o doprecyzowanie wydanego stanowiska. W ocenie Departamentu Prawno-Organizacyjnego GUNB dopuszczalne jest wykorzystanie w projekcie budowlanym wydruku z elektronicznej wersji mapy do celów projektowych, pod warunkiem że została ona sporządzona zgodnie z wymogami prawa, otrzymała identyfikator ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej, a projektant zamieścił swój oryginalny podpis na projekcie budowlanym. Również dopuszczalne jest wykorzystanie w projekcie budowlanym skanu mapy analogowej posiadającej stosowne klauzule, pod warunkiem że na pierwszej stronie projektu budowlanego projektant złożył swój podpis.
W odpowiedzi na pytanie GUNB do wojewody skierowane w lutym 2015 r. po niecałym miesiącu urząd wojewódzki ponownie rozesłał do starostw i prezydentów miast pismo, które doprowadziło stan prawny do obecnie obowiązującego. Podsumowując, GUNB wyjaśnił, że przepisy nie określają sposobu, w jaki mapa do celów projektowych powinna być przedstawiona w projekcie budowlanym. Sam fakt, że projekt powinien zostać wykonany na mapie do celów projektowych, nie powoduje, że należy literalnie wykonać go na oryginale takiej mapy, co potwierdza zapis rozporządzenia o możliwości wykonania projektu na kopii mapy (§ 4 ust. 1) [4]. Mapę oczywiście należy opracować i załączyć do planu zagospodarowania, np. jako zeskanowany podkład lub w wersji wektorowej, ale to projektant, podpisując się na pierwszej stronie projektu budowlanego, zaświadcza, że projekt został wykonany zgodnie z przepisami i tym samym plan zagospodarowania został wykonany na mapie do celów projektowych.
Jak się okazuje, w każdym momencie, pomimo istnienia przepisów, jakiekolwiek by one były, istnieje zagrożenie, że zostaną one zinterpretowane opatrznie, co będzie miało daleko idące negatywne konsekwencje dla realizowanych inwestycji na etapie poprzedzającym rozpoczęcie robót budowlanych. Niestety, pomimo że od projektanta wymaga się znajomości przepisów nie tylko z zakresu posiadanych uprawnień, ale też wielu innych dziedzin, jego wiedza często nie jest brana pod uwagę w sytuacjach konfrontacji z organami admi
nistracji architektoniczno-budowlanej. Dlatego stanie na straży prawa należy również do obowiązków projektantów lub może przykrej konieczności. Każdorazowe weryfikowanie napotkanych problemów formalnych w odniesieniu do przepisów, a w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości zgłaszanie ich w odpowiednich organach wyższej instancji z pewnością przyczyni się do sprawniejszego realizowania zadań projektowych.
inż. Maciej Kryński
Civil Transport Designers s.c.
Literatura
1. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 1994 r. Nr 89, poz. 414 z późn. zm.).
2. Rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2012 r. poz. 462).
3. Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 8 października 2010 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r Nr 193, poz. 1287).
4. Rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej I Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz.U. z 1994 r. Nr 25, poz. 133).
5. Rozporządzenie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 5 września 2013 r. w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. z 2013 r. poz. 1183).
Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych I Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. z 2011 r. Nr 263, poz. 1572).
[1] Wyróżnienie autora.
