Wydanie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, jako sankcji najbardziej dolegliwej za naruszenie przepisów Prawa budowlanego, powinno nastąpić w ostateczności i tylko w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne w celu przywrócenia do stanu zgodnego z prawem.

Nakaz rozbiórki obiektu budowlanego. Uwagi wprowadzające

Przepisy Prawa budowlanego1 przewidują administracyjną reglamentację procesu inwestycyjno-budowlanego, która może mieć wpływ na sferę szeroko pojętego interesu społecznego. Następuje to przede wszystkim poprzez instytucję pozwolenia na budowę[1], która jest generalną podstawą realizacji większości robót budowlanych. Wynika to z zasady wyrażonej w art. 28 ww. ustawy, który nakłada na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę i na roboty budowlane, z wyjątkiem tych, które zostały wskazane enumeratywnie w art. 29-31 tej ustawy. Przywołane przepisy zawierają szczegółowe katalogi budów i robót budowlanych, których realizacja nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Nie oznacza to jednak, że zostały one wyjęte zupełnie spod kontroli organów. Brak obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wiąże się bowiem najczęściej z obowiązkiem dokonania zgłoszenia zamiaru prowadzenia tych robót[2.] Pozwolenie na budowę jest więc przykładem reglamentacyjnego działania administracji o charakterze prewencyjnym, umożliwiającego organom administracji ocenę zgodności zamierzenia budowlanego z prawem już na etapie przygotowania inwestycji budowlanej[3]. Z kolei w przypadku inwestycji o mniejszym ciężarze gatunkowym, niewymagającym ze swej istoty zwiększonej uwagi organu, konieczne jest zgłoszenie[4].

 

Sprawdź: Pakiet zmian w prawie budowlanym

 

Fot. stock.adobe / Ambrose

Z zasady konsekwencją realizacji robót budowlanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę lub zgłoszenia jest nakaz rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, chyba że możliwa jest jego legalizacja przy spełnieniu określonych warunków prawnych. Chodzi przede wszystkim o zgodność inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego. Kolejnym warunkiem legalizacji jest nienaruszenie przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W przypadku spełnienia tych warunków organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych i wszczyna postępowanie legalizacyjne, którego pozytywne zakończenie jest warunkowane dodatkowo dokonaniem opłaty legalizacyjnej. Niespełnienie zaś któregokolwiek z powyższych warunków skutkuje nakazem rozbiórki samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego.

 

Przedmiotem niniejszego artykułu jest wyłącznie przypadek orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, którego zakres budzi pewne rozbieżności i wątpliwości w praktyce.

Orzeczenie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego

Nakaz rozbiórki jest sankcją prawną sięgającą najdalej w ramach przepisów Prawa budowlanego, powodującą nieodwracalne lub trudne do odwrócenia skutki. Ze względu na to musi być on stosowany zawsze w sposób odpowiedni do stwierdzonego naruszenia prawa. Powyższe zobowiązuje organ do rozważenia wszelkich możliwości przewidzianych przez prawo, aby nakaz rozbiórki był ostatecznością i wydawany był wyłącznie w takim zakresie, jaki jest niezbędny w celu przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Gwarantuje to przepis art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, który stwarza organowi możliwość nałożenia nakazu częściowej rozbiórki, jeżeli jest to wystarczające do przywrócenia stanu zgodnego z prawem 2. Powyższe jest uzasadnione faktem, że nadrzędnym celem nakazu rozbiórki obiektu budowlanego jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem, a nie karanie inwestora za to, że naruszył przepisy prawa, czemu służą przepisy karne, w tym m.in. art. 90 Prawa budowlanego3.

Powyższą linię interpretacyjną prezentują składy sądów administracyjnych, które uznają, że można nakazać rozbiórkę tylko w takim zakresie, w jakim wybudowano obiekt z naruszeniem prawa, tzn. bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, i tylko wówczas, gdy część tę można wydzielić bez uszczerbku dla reszty określonej całości4. Popełnienie samowoli5 w odniesieniu tylko do części obiektu budowlanego i tylko z tej przyczyny, że dotyczyła ona części obiektu, samo przez się nie wyłącza stosowania art. 48 Prawa budowlanego. Powyższy przepis stanowi bowiem podstawę prawną nakazania rozbiórki części budynku dobudowanej samowolnie poza zakresem pozwolenia na budowę[5]. Z kolei w przypadku rozbudowy istniejącego budynku w taki sposób, że ta rozbudowa staje się integralną częścią dotychczasowego obiektu budowlanego i jest połączona z nim w taki sposób, że rozbiórka dobudowanej części nie jest możliwa bez rozbiórki całego obiektu lub przynajmniej jego znacznej części, brak jest podstaw do zastosowania art. 48 Prawa budowlanego. Wówczas znajdzie zastosowanie tryb wymieniony w art. 50 i 51 tej ustawy7.

 

Jak podnosi się w orzecznictwie sądowym wydanym na podstawie art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego nie może również orzec nakazu rozbiórki części budynku, która została wybudowana bez wymaganego pozwolenia na budowę, jeżeli realizacja dobudowanej części została podjęta po częściowej rozbiórce budynku i połączona z nim trwale w taki sposób, że ewentualna jej rozbiórka wymagałaby jednocześnie nałożenia dodatkowych obowiązków doprowadzenia legalnie wybudowanego budynku do stanu poprzedniego8. Istotą bowiem przepisu art. 48 Prawa budowlanego jest przywrócenie obiektu do stanu poprzedniego9. Nie można zatem nakazać rozbiórki całego obiektu budowlanego zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, jeśli ustalono, że tylko pewna jego część została wybudowana lub wyremontowana bez uzyskania takiej decyzji.

 

Nakaz rozbiórki całości, w sytuacji gdy tylko część zostałaby wybudowana samowolnie, naruszyłby przepis art. 48 ust. 1. Nie można też orzekać nakazu rozbiórki całego obiektu budowlanego, jeżeli dla przywrócenia stanu zgodnego z prawem jest wystarczające orzeczenie nakazu rozbiórki części obiektu. Nie mogą przy tym stanowić o niemożności nakazania rozbiórki części budynku względy techniczne i to, że budynek stanowi architektoniczną całość, skoro przepisy tego nie zabraniają10.

 

Z zasady nie ma więc przeszkód, by nakazać rozbiórkę części obiektu, zwłaszcza wówczas, gdy jest ona na tyle samodzielna i niezależna, że może być rozebrana bez istotnej szkody dla pozostałej części obiektu budowlanego. Nie można jednak tracić z pola widzenia faktu, że w sytuacji, gdy wydanie nakazu rozbiórki winno być co prawda poprzedzone postępowaniem legalizacyjnym, ale inwestor nie podejmuje czynności prowadzących do legalizacji (np. nie deklaruje chęci podjęcia stosownych działań), organ nadzoru budowlanego nie ma innej możliwości, jak orzec o nakazie rozbiórki. Legalizacja samowoli budowlanej nie stanowi bowiem obowiązku inwestora, lecz jego uprawnienie11.

 

Nakaz stosowania środków proporcjonalnych do naruszenia prawa wynika z zasady wolności budowlanej, mającej znaczenie dla stosowania i wykładni przepisów zawartych w ustawie (art. 4 Prawa budowlanego). Z zasady tej można wywodzić w szczególności, że organy powinny podejmować jedynie takie działania, jakie są wystarczające i konieczne do usunięcia naruszenia prawa.

Jeżeli zatem istnieje ewentualna możliwość doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem przez jego częściowe rozebranie, to organy powinny tę możliwość rozważyć w pierwszej kolejności. Dodatkowo należy podkreślić, że rozstrzygnięcie zawarte w sentencji decyzji jest jednym z najistotniejszych elementów każdej decyzji administracyjnej, dlatego musi być ono tak sformułowane, aby wynikało z niego w sposób jednoznaczny, jaki obowiązek zostaje nałożony na jego adresata12.

Należy również podkreślić, że decyzje o nakazie rozbiórki nie mogą nakładać na inwestora żadnych dodatkowych obowiązków poza nakazem przymusowej rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części stanowiących samowolę budowlaną. Organ nadzoru budowlanego nie jest więc uprawniony do nakładania obowiązku ponownego wzniesienia rozebranych obiektów13 ani nakazania usunięcia z terenu, będącego własnością inwestora, materiałów budowlanych pochodzących z rozbiórki.

 

Zanim doszło do przyjęcia zaprezentowanej linii orzeczniczej w doktrynie, jak i w orzecznictwie, można się było spotkać z niejednolitym podejściem do wskazanego wyżej przepisu art. 48 Prawa budowlanego. Część autorów uznawała przede wszystkim represyjny charakter decyzji o nakazie rozbiórki, wskazując wręcz, że ten - jak twierdzili - „najwyższy wymiar kary” w sprawach budownictwa jest orzekany „tylko z powołaniem się na brak pozwolenia na budowę” [5]. Charakterystyczne było przy tym traktowanie nakazu przymusowej rozbiórki wyłącznie w kategorii kary za naruszenie porządku prawnego, której rygoryzm powinien radykalnie wpłynąć na zmniejszenie liczby samowoli budowlanych [6]. Niewątpliwie lektura art. 48 ustawy Prawo budowlane mogła wywoływać wrażenie, że przepis ten stanowił karę dla inwestora za złamanie prawa. Inwestor budował obiekt lub jego część nielegalnie i „za karę” musiał ten obiekt rozebrać. Jak się jednak obecnie powszechnie przyjmuje, istotą normy art. 48 jest wyeliminowanie naruszenia prawa i doprowadzenie budowy do stanu zgodnego z przepisami. Prawo budowlane w sposób jednoznaczny w art. 28 stwierdza bowiem, że budowę można prowadzić wyłącznie na podstawie pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, chyba że art. 29 i 30 ustawy nie wymagają obowiązku uzyskania pozwolenia lub zgłoszenia. Stan zgodności z przepisami można osiągnąć natomiast jedynie przez fizyczne usunięcie naruszającego ten stan obiektu lub jego części. Represją byłoby z kolei nakazywanie rozbiórki całego obiektu, a nie tylko tej części, która została wzniesiona w sposób nielegalny.

Nakaz rozbiórki obiektu budowlanego. Podsumowanie

Nakaz rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części powinien być orzekany tylko w wyjątkowych sytuacjach, tzn. gdy inwestor nie chce lub nie może dokonać jego legalizacji. Nakaz ten, z uwagi na rygorystyczny charakter, powinien być orzekany wyłącznie w takim zakresie, w jakim obiekt powstał w warunkach samowoli budowlanej, tzn. bez uzyskania pozwolenia na budowę lub bez zgłoszenia. Powyższe uzasadnione jest faktem, że istotą tego nakazu jest chęć przywrócenia do stanu zgodnego z prawem, a nie karanie inwestora za naruszenie przepisów Prawa budowlanego.

 

dr hab. Joanna Smarż - prof. Uniwersytetu Technologiczno-Humanistycznego w Radomiu

 

Zobacz też: Inżynier nie musi być prawnikiem, ale...

 

Bibliografia

1. M. Masternak-Kubiak, Znaczenie zasady proporcjonalności w procesie inwestycyjno-budowlanym, http://www.repozytorium. uni.wroc.pl/Content/59079/20_Malgorza- ta_ Masternak_ Kubiak.pdf.

2. J. Smarż, Wymóg „ostateczności" decyzji o pozwoleniu na budowę w świetle obowiązujących regulacji prawnych i orzecznictwa, „Budownictwo i Prawo” 2017, Nr 3.

3. A. Ostrowska, Pozwolenie na budowę, LexisNexis, Warszawa 2009.

4. J. Smarż, Pozwolenie na budowę jako wyraz troski o dobro wspólne, w: Służąc dobru wspólnemu, red. K. Kułak-Krzysiak, J. Parchomiuk, Wydawnictwo KUL, Lublin 2016.

5. L. Bar, E. Radziszewski, Nowy kodeks budowlany. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1995.

6. J. Siegień, B. Cichowicz, B. Kowal, T. Maciejewski, M. Ratański, I. Woźnicka, Prawo budowlane, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 1995.

 

1 Ustawa z dnia 7.07.1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202).

2 Wyrok WSA z dnia 15.02.2018 r., VII SA/Wa 1034, Legalis Numer 1727134.

3 Wyrok NSA z dnia 17.04.2000 r., IV SA 394/98, OSP 2001, nr 7-8, poz. 107.

4 Wyroki WSA: z dnia 17.1 1.2009 r., II SA/Bd 837/09, Legalis Numer 407629 oraz z dnia 5.10.2010 r., 11 SA/Ol 327/10, Legalis Numer 390925.

5 Pojęcie „samowoli budowlanej" nie funkcjonuje w prawie. Zostało sformułowane w doktrynie i orzecznictwie na podstawie interpretacji przepisów prawa budowlanego kolejnych ustaw z 1974 r. i 1994 r. Samowolą budowlaną jest przystąpienie do budowy bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia lub też pomimo zgłoszenia sprzeciwu przez organ.

6 Wyrok WSA z dnia 22.1 1.2007 r., VII SA/Wa 1189/07, Legalis Numer 384560.

7 Wyrok NSA z dnia 20.09.2017 r., II OSK 3089/15, Legalis Numer 1698576.

8 Wyrok NSA z dnia 6.06.2018 r., II OSK 1676/16, Legalis Numer 1806606 oraz z dnia 6.06.2018 r., II OSK 1676/16, Legalis Numer 1806606.

9 Wyrok NSA z dnia 9.09.2015 r., II OSK 92/14, Legalis Numer 1395274; wyrok NSA z dnia 24.01.2008 r., II OSK 1927/06, Legalis Numer 649220; wyrok NSA z dnia 7.07.2006 r., II OSK 1052/05, orzeczenia.nsa.gov.pl.

10 Wyrok WSA z dnia 15.02.2018 r., VII SA/Wa 1034, Legalis Numer 1727134.

11 Wyrok WSA z dnia 5.12.2017 r., II SA/Wr 594/17, Legalis Numer 1711767 oraz z dnia 30.03.2017 r., VIII SA/Wa 744/16, Legalis Numer 1603182.

12 Wyrok WSA z dnia 27.10.2015 r., II SA/Wr 548/15, Legalis Numer 1775284.

13 Wyrok NSA z dnia 17.08.1998 r. IV SA 1575/96, LEX nr 43825 oraz z dnia 3.02.1999 r., IV SA 309/97, LEX nr 48180.

 

Uwaga: artykuł ukazał się pierwotnie w nr. 1/2019 „Budownictwa i Prawa”.